Permis de construire modificatif : l'inconstructibilité n'empêche pas nécessairement la régularisation

Par une décision du 31 mars 2026 (n°494252), le Conseil d’État apporte une précision importante sur la régularisation des autorisations d’urbanisme : l’évolution des règles d’urbanisme est sans incidence lorsqu’elle est étrangère au vice à régulariser.

La régularisation d’un permis de construire via le sursis à statuer

Lorsqu’un permis de construire est entaché d’illégalité et qu’un recours en annulation est introduit contre ce permis, le juge administratif doit surseoir à statuer lorsque le ou les vices affectant sa légalité sont susceptibles d’être régularisés. Dans ce cas il fixe un délai pour cette régularisation après avoir invité les parties à présenter leurs observations, comme le prévoit l’article L.600-5-1 du code de l’urbanisme.

Le juge administratif n’est toutefois pas tenu de recourir à ce mécanisme lorsque les conditions de l’article L.600-5 du code de l’urbanisme, relatif à l’annulation partielle, sont réunies.

Il en va de même lorsque le bénéficiaire de l’autorisation indique expressément ne pas souhaiter bénéficier d’une mesure de régularisation.

Les conditions de recours au permis de construire modificatif

Un permis de construire non conforme aux règles d’urbanisme peut être régularisé par la délivrance d’un permis de construire modificatif (CE, 2 février 2004, SCI La Fontaine de Villiers, n°238315).

La régularisation d’un permis initial par un permis modificatif peut même résulter de l’évolution des règles d’urbanisme méconnues. Il est autrement dit possible de faire évoluer les règles d’urbanisme méconnues, après délivrance du permis initial, afin d’assurer la conformité du projet à ces règles d’urbanisme (CE, 7 mars 2018, Mme Bloch, n°404079).

Un permis initial peut également être régularisé par un permis modificatif si la règle d’urbanisme méconnue ne l’est plus en raison « d’un changement dans les circonstances de fait » (CE, 10 octobre 2022, Société Territoires Soixante-Deux, n°451530).

Les modifications apportées au projet sont de plus limitées tout en offrant de larges possibilités de régularisation : elles ne doivent pas apporter au projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même (CE, avis, Section, 2 octobre 2020, Barrieu, n°438318 ; CE, Section, 26 juillet 2022, n°437765).

Le Conseil d’Etat a précisé les règles d’urbanisme dont le juge administratif doit tenir compte pour apprécier la légalité de la mesure de régularisation (CE, 31 mars 2026, n°494252).

Il s’agit des règles :

• Applicables à la date à laquelle le juge administratif statue ;
• Et relatives au vice relevé, parmi lesquelles figurent les dispositions pertinentes applicables aux modifications.

Il peut s’agir des dispositions du PLU, du document d’urbanisme en tenant lieu ou encore celles issues du RNU.

Les règles qui ne sont pas applicables à la modification ne sont donc pas à prendre en compte pour apprécier la légalité de la régularisation.

Aussi, l’évolution de règles d’urbanisme portant sur des aspects étrangers au vice identifié ne saurait faire obstacle à la régularisation de l’autorisation litigieuse.

Un terrain devenu inconstructible n’empêche pas nécessairement la régularisation

Au regard de ces principes, le Conseil d’Etat précise que le seul fait qu’un terrain soit devenu inconstructible, du fait d’une modification des règles d’urbanisme, ne fait pas obstacle à la régularisation, à condition toutefois que les règles d’urbanisme applicables au vice à régulariser ne rendent pas sa régularisation impossible.

En l’espèce, les vices retenus concernaient l’insuffisance du dossier de demande de permis de construire au regard de l’insertion paysagère du projet ainsi que la méconnaissance des règles relatives à l’aspect des façades (CE, 31 mars 2026, n°494252).

Entre-temps, les règles d'urbanisme applicables avaient évolué et le terrain d'assiette du projet était devenu inconstructible.

Le Conseil d’État censure le raisonnement du Tribunal administratif de Nice qui avait estimé que cette nouvelle inconstructibilité faisait obstacle à toute mesure de régularisation.

Cette évolution des règles d’urbanisme était en effet sans lien avec les vices relevés et ne pouvait, dès lors, faire obstacle à la régularisation du permis de construire contesté.

L’évolution apportée par la loi de simplification du droit de l'urbanisme et du logement

L’article 23 de la loi n°2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l'urbanisme et du logement a prévu que les permis modificatifs ne peuvent être refusés sur le fondement de nouvelles règles d'urbanisme.

De manière classique, une demande de permis de construire ou de permis d'aménager peut toujours être refusée ou assortie de prescriptions spéciales si les évolutions des règles d'urbanisme ont pour objet de préserver la sécurité ou la salubrité publiques.

Les permis concernés par l'interdiction de refuser un modificatif sur le fondement de nouvelles règles d'urbanisme sont les permis de construire modificatifs (article L.431-6 du code de l'urbanisme) et les permis d'aménager modificatifs (article L.441-5 du code de l'urbanisme).

Les déclarations préalables modificatives ne sont pas concernées.

Trois conditions permettent de faire jouer cette interdiction de refuser un modificatif sur le fondement de nouvelles règles d'urbanisme.

• La première condition tient à ce que les travaux autorisés par le permis initial ne soient pas achevés. Sans quoi il s'agit d'une nouvelle autorisation ;
• La deuxième condition est que le permis initial soit valide, c'est-à-dire qu'il ne doit pas être frappé de caducité ;
• La troisième condition est la durée dans laquelle peut jouer ce mécanisme, à savoir trois ans à compter de la date de délivrance du permis initial.

Si ces trois conditions sont réunies, une demande de permis de construire ou de permis d'aménager modificatif ne peut pas être refusée ou assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues après la délivrance du permis initial.

La portée de la décision du Conseil d’Etat est donc à relativiser au regard de ces nouvelles règles. 

Conclusion

Un permis de construire non conforme aux règles d’urbanisme peut être régularisé par la délivrance d’un permis de construire modificatif dès lors que les modifications apportées au projet n’en changent pas la nature même.

Pour apprécier la légalité d’une mesure de régularisation, le juge administratif doit tenir compte des règles applicables à la date à laquelle le juge administratif statue et relatives au vice relevé.

Les règles qui ne sont pas applicables à la modification ne sont donc pas à prendre en compte pour apprécier la légalité de la régularisation.

Aussi, l’évolution de règles d’urbanisme portant sur des aspects étrangers au vice identifié ne saurait faire obstacle à la régularisation de l’autorisation litigieuse.

Le seul fait qu’un terrain soit devenu inconstructible du fait d’une modification des règles d’urbanisme, ne fait donc pas obstacle à la régularisation, à condition toutefois que les règles d’urbanisme applicables au vice à régulariser ne rendent pas sa régularisation impossible.

La loi de simplification du droit de l'urbanisme et du logement a enfin prévu que les permis modificatifs ne peuvent être refusés sur le fondement de nouvelles règles d'urbanisme à certaines conditions, limitant la portée de cette décision du Conseil d’Etat.