Le Conseil d’Etat a rejeté le recours en annulation introduit par l’association notre affaire à tous contre la circulaire du 31 janvier 2024 relative à la mise en œuvre de la réforme nette vers le « zéro artificialisation nette des sols » (CE, 24 juillet 2025, n°493126).

Le zéro artificialisation nette (ZAN)

Pour rappel, la loi Climat prévoit un objectif national de zéro artificialisation nette des sols en 2050.

Pour atteindre cet objectif, la loi prévoit un objectif intermédiaire de réduction du rythme de l’artificialisation des sols qui se traduit par une diminution de moitié de la consommation totale d’espace à l'échelle nationale, ce sur une période de 10 ans suivant la promulgation de cette loi par rapport à la consommation observée sur 10 ans précédant cette période.

Ces objectifs étant appliqués de manière différenciée et territorialisée.

Les modalités de mise en œuvre de ces objectifs ainsi que leur déclinaison par niveaux de documents d’urbanisme et de planification sont prévues par l’article 194 de la loi Climat.

Cela se traduit par une réduction du rythme de l’artificialisation des sols déclinée à plusieurs niveaux (SRADDET, SAR, PADDUC, SDRIF, SCOT et PLU), devant être intégrée selon un calendrier précis dans chaque document d'urbanisme et de planification par tranches de 10 ans.

La première de ces tranches a débuté le 24 août 2021 et correspond à un objectif de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) par rapport à la consommation observée au cours des 10 années précédentes.

Retrouvez un décryptage détaillé du ZAN via notre guide rédigé à ce sujet. 

Une circulaire du 31 janvier 2024 a précisé la mise en oeuvre de la réforme vers le « zéro artificialisation nette des sols " (voir notre article sur la circulaire).

Un recours avait été introduit par l’association notre affaire à tous contre cette circulaire. Celui-ci a été rejeté par le Conseil d'Etat (CE, 24 juillet 2025, n°493126).

Validation du nouveau dispositif facultatif prévu par l’article R. 4251-8-1 du CGCT

La mise en œuvre de l’objectif ZAN repose notamment sur les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET).

Les SRADDET doivent à ce titre fixer les objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols à moyen et long terme ainsi qu’une trajectoire de réduction de l’artificialisation des sols, à horizon 2050 et par tranches de 10 ans.

Le Conseil d’Etat procède à un rappel du cadre juridique en matière de compatibilité et de prise en compte des documents de planification et d’urbanisme :

• Les schémas de cohérence territoriale (SCOT), et à défaut les plans locaux d’urbanisme (PLU) ou les cartes communales, doivent prendre en compte les objectifs prévus au sein du SRADDET et être compatibles avec les règles générales du fascicule.
• En l’absence de SCOT, les PLU et les cartes communales doivent être compatibles avec les règles et objectifs des documents régionaux, SCOT compris.

Pour rappel, un SRADDET est divisé en trois parties : un rapport qui fixe les objectifs, un fascicule qui décline ces objectifs en règles générales et des documents annexes.

La circulaire du 31 janvier 2024 a précisé la mise en œuvre de l’objectif ZAN, notamment en ce qui concerne les dispositions de l’article R.4251-8-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Cet article, issu du décret n°2022-762 du 29 avril 2022, prévoyait dans sa version initiale que les objectifs généraux en matière de gestion économe de l’espace devaient être déclinés en règles territorialisées au sein du fascicule du SRADDET.

Le décret n°2023-1097 du 27 novembre 2023 a modifié cette disposition en transformant cette obligation en simple faculté pour les auteurs des SRADDET.

Le Conseil d’Etat valide ce nouveau mécanisme de choix laissé aux auteurs des SRADDET. Il considère que :

• ‍Le pouvoir réglementaire pouvait prévoir la traduction des objectifs fixés en règles générales s’imposant par la suite aux documents d’urbanisme, dans le cadre d’un rapport de compatibilité ;
• Le pouvoir réglementaire pouvait également prévoir l’absence de déclinaison de ces objectifs, dans le cadre d’un rapport de prise en compte par les documents locaux d’urbanisme.

Absence de violation du principe de non-régression

Prévu à l’article L.110-1 du code de l’environnement, le principe de non-régression suppose que « la protection de l’environnement ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques ».

Le Conseil d’Etat considère que le choix désormais laissé aux rédacteurs des SRADDET de décliner les objectifs au sein du fascicule ne correspond ni à une remise en cause de l’objectif de réduction de l’artificialisation des sols, ni à une remise en cause du principe de déclinaison territoriale.

Validation de la marge d’appréciation prévue pour l’examen de compatibilité entre les documents de planification et d’urbanisme

Dans le cadre du rapport de compatibilité existant entre les documents de planification et d’urbanisme, la circulaire du 31 janvier 2024 souligne que le respect des documents supérieurs doit s’apprécier de manière globale.

Cette appréciation globale implique l’application d’une marge d’appréciation dans l’atteinte de l’ensemble des objectifs fixés et ce, notamment, en matière de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers.

La circulaire prévoit ainsi que « le rapport de compatibilité entre les documents de planification et d’urbanisme doit conduire à porter une appréciation globale sur le respect du document supérieur, incluant une marge d’appréciation dans l’atteinte de l’ensemble des objectifs fixés, dont celui portant sur la réduction de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers ».

Elle souligne que les espaces ouverts à l’urbanisation dans un PLU ou un PLUi ne sont jamais, dans leur totalité, effectivement consommés ou artificialisés sur la période de leur ouverture à la constructibilité.

Elle précise de plus qu’il est « nécessaire de ne pas restreindre aux seuls hectares de la trajectoire de sobriété les évolutions des documents d’urbanisme et d’autoriser un dépassement qui, à défaut d’une justification spécifique, peut aller jusqu’à 20 % ».

Le Conseil d’Etat valide cette interprétation au motif qu’un tel pourcentage constitue une simple illustration du rapport de compatibilité entre les documents de planification et d’urbanisme.

La prévision à titre indicatif d’un tel objectif ne remet donc pas en cause les objectifs globaux de réduction de l’artificialisation des sols inscrits dans la loi, ni la portée ou le sens des dispositions législatives relatives au principe de compatibilité.

Enfin, cette marge doit être appréciée au cas par cas.

Conclusion

Le Conseil d’Etat rejette le recours introduit contre la circulaire du 31 janvier 2024 relative à la mise en œuvre de la réforme nette vers le « zéro artificialisation nette des sols ».

Il valide en particulier les dispositions de la circulaire relative au rapport de compatibilité entre les documents de planification et d’urbanisme.

Ce qui devrait permettre aux auteurs des PLU de disposer d’une marge de manœuvre afin d’intégrer le ZAN dans leur document.