Ce que contient la loi n°2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l’urbanisme et du logement

La loi de simplification du droit de l'urbanisme et du logement a été promulguée au JORF du 27 novembre 2025 (loi n°2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l'urbanisme et du logement).

Sauf disposition contraire, les évolutions que contient ce texte sont donc en principe entrées en vigueur le 28 novembre 2025. 

Il s'agit de changements importants apportés au droit de l'urbanisme, essentiellement pour les porteurs de projets et les acteurs publics. 

Pour rappel, une proposition de loi de simplification du droit de l'urbanisme et du logement avait été déposée à l’Assemblée nationale en avril 2025 (voir notre article : "Que contient la proposition de loi de simplification du droit de l'urbanisme et du logement ?").

Son contenu a été revu au cours de l’examen parlementaire.

Un texte commun aux deux Chambres avait été adopté à la suite d’une commission mixte paritaire (CMP) (voir notre article : "Que prévoit la proposition de loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement ?").

Le Conseil constitutionnel a été saisi de ce texte par un groupe de 60 députés qui contestaient la conformité de certaines dispositions à la Constitution, notamment la restriction de l’intérêt à agir contre les documents d’urbanisme.

En dehors de la censure de ce dernier point et de nombreux cavaliers législatifs, la plupart des changements apportés au droit de l'urbanisme ont été validés par le Conseil constitutionnel (Décision n°2025-896 DC du 20 novembre 2025, Loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement ; voir notre article : "Censure partielle de la loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement").

Décryptage du texte promulgué et entré en vigueur.

Fin de la prorogation du délai de recours par recours gracieux

L’article 26 de la loi met fin à l’effet prorogatif du délai de recours par le recours gracieux via un nouvel article L.600-12-2 du code de l’urbanisme.

Le délai d’introduction d’un recours gracieux ou d’un recours hiérarchique à l’encontre d’une décision relative à une autorisation d’urbanisme est réduit à un mois.

Le silence gardé pendant plus de deux mois sur ce recours par l’autorité compétente valant décision de rejet.

Le délai de recours contentieux n'est toutefois plus prorogé par l’exercice d’un recours gracieux ou d’un recours hiérarchique.

Le Conseil constitutionnel a de plus apporté deux précisions importantes à l'occasion de sa décision.

D’abord, il précise que ce mécanisme vaut pour toute « décision relative à une autorisation d’urbanisme ». Ce qui comprend non seulement les autorisations d'urbanisme, mais également les décisions de retrait d’une autorisation et les décisions de refus.

Nous nous interrogeons sur l'application de ces dispositions à d'autres décisions, par exemple une prorogation d'une autorisation, un refus de prorogation, un refus de retrait, ou encore à des arrêtés interruptifs de travaux ou des mises en demeure de régulariser.

Par sécurité, dans l'attente de précisions au contentieux, il nous semble qu'il faut considérer que toutes les décisions liées à une autorisation d'urbanisme sont concernées.

Ensuite, le Conseil a précisé que ce mécanisme n’est applicable qu’aux seuls recours formés contre les décisions intervenues après l’entrée en vigueur de la loi.

Les recours gracieux formés contre des décisions intervenues avant l’entrée en vigueur de la loi conservent donc leur effet de prorogation du délai de recours contentieux.

A notre sens, la suppression de l'effet prorogatif du recours gracieux risque d'avoir un effet contraire à celui recherché, à savoir d’accélérer le délai global de jugement. Il est également contre productif pour les refus puisque les porteurs de proejts devront aller systématiquement au contentieux. 

Présomption d’urgence pour les référés contre les refus

L’article 26 de la loi introduit une présomption d’urgence en cas de référé formé contre un refus d’autorisation, via un nouvel article L.600-3-1 du code de l’urbanisme.

La condition d’urgence est ainsi présumée satisfaite lorsqu’un recours formé contre une décision d’opposition à déclaration préalable ou de refus de permis de construire, d’aménager ou de démolir est assorti d’un référé suspension.

L’article L.600-3-1 du code de l’urbanisme s’applique aux référés introduits après la publication de la loi (article 26 IV de la loi).

Cristallisation des règles d’urbanisme pour les permis modificatifs

L’article 23 de la loi prévoit un mécanisme intéressant de cristallisation des règles d’urbanisme pour la délivrance des permis de construire modificatifs et des permis d’aménager modificatifs.

Selon un nouvel article L.431-6 du code de l’urbanisme, une demande de permis de construire modificatif ne peut désormais plus être refusée ou assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d’urbanisme intervenues après la délivrance du permis initial, ce pendant une période de trois ans à compter de la date de délivrance du permis initial, à condition que le permis initial soit valide et que les travaux autorisés par ce permis ne soient pas achevés.

Les dispositions ayant pour objet de préserver la sécurité ou la salubrité publiques ne sont toutefois pas cristallisées. 

Il en va de même pour les permis d’aménager modificatifs, selon un mécanisme similaire prévu par un nouvel article L.441-5 du code de l’urbanisme.

Suppression de l’encadrement de l’exception d’illégalité pour les SCOT et PLU

L’article 26 de la loi supprime l’encadrement de l’exception d’illégalité des vices de forme et de procédure des SCOT et PLU prévu par l’article L.600-1 du code de l’urbanisme.

Selon ce dernier, l'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un SCOT ou d’un PLU ne pouvait être invoquée par voie d'exception après expiration d'un délai de 6 mois à compter de la prise d'effet du document en cause, sauf si le vice de forme concernait, soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique sur les SCOT/PLU, soit l'absence du rapport de présentation ou des documents graphiques.

Le Conseil constitutionnel a jugé cette suppression conforme à la Constitution.

Le régime de droit commun de l'exception d'illégalité s’applique donc désormais. 

A savoir que l’illégalité pour vice de forme ou de procédure d’un SCOT ou d’un PLU ne peut plus être invoquée par voie d’exception.

Les vices de forme et de procédure entachant un acte réglementaire ne peuvent en effet être invoqués que dans le cadre du recours dirigé contre cet acte lui-même, introduit avant l’expiration du délai de recours contentieux (CE, Assemblée, 18 mai 2018, Fédération des finances et affaires économiques de la CFDT (CFDT Finances), n°414583).

Les requérants pourront toutefois toujours soulever ces vices dans le cadre d’un recours contentieux par voie d’action contre le SCOT ou le PLU.

Plus de nouveaux motifs en cas de recours contre un refus d’autorisation

L’article 26 de la loi modifie l’article L.600-2 du code de l’urbanisme en encadrant la possibilité d’opposer de nouveaux motifs de refus à la suite de l’introduction d’un recours contre un refus d’autorisation.

En cas de recours en annulation à l’encontre d’un refus de délivrer une autorisation d’urbanisme, ou de demande tendant à l’annulation ou à la réformation d’une décision juridictionnelle concernant cette décision, l’auteur du refus ne peut plus invoquer de motifs de refus nouveaux après expiration d’un délai de deux mois à compter de l’enregistrement du recours ou de la demande.

Ce qui permet d'éviter une substitution de motifs tardive au contentieux.

L’article L.600-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction modifiée, est applicable aux recours en annulation ou aux demandes tendant à l’annulation ou à la réformation d’une décision juridictionnelle concernant une autorisation d’urbanisme enregistrés au greffe de la juridiction après la publication de la loi (article 26 III de la loi).

Renforcement du dispositif de mise en demeure prévu par l’article L.481-1 du code de l’urbanisme

L’article L.481-1 du code de l’urbanisme permet au maire, en cas de travaux non-conformes ou non autorisés, de mettre en demeure l’intéressé de procéder à la mise en conformité des travaux en cause ou de déposer une demande d'autorisation de régularisation.

Cette mise en demeure ne peut être prise que si un procès-verbal de constat d’infraction a préalablement été dressé et après respect d’une procédure contradictoire.

Elle laisse un délai permettant de satisfaire à la mise en demeure, cette dernière pouvant être assortie d’une astreinte d'un montant maximal de 500 € par jour de retard, pour un total ne pouvant excéder 25 000 €.

L’article 26 de la loi prévoit renforce considérablement ce pouvoir de mise en demeure.

L’exécutif compétent peu désormais, soit prendre une mise en demeure de régulariser, soit ordonner le paiement d’une amende de 30 000 euros.

Il relève en outre le montant maximal de l’astreinte de 500 à 1000 euros par jour de retard, pour un plafond maximum relevé de 25 000 à 100 000 euros.

L’opposition devant le juge administratif à l’état exécutoire pris en application de l’amende ou de l’astreinte ordonnée par l’autorité compétente perd par ailleurs son caractère suspensif.

L’autorité compétente peut de plus ordonner le paiement d’une amende au plus égale à 30 000 € en cas de non-respect du délai pour satisfaire à la mise en demeure.

Après avoir invité l’autorité compétente à exercer ce pouvoir et en l’absence de réponse de sa part dans un délai d’un mois, le préfet de département peut enfin se substituer à elle par arrêté motivé pour exercer directement cette compétence.

Création de nouvelles dérogations aux PLU

La loi crée de nombreuses nouvelles dérogations aux PLU dans le but, essentiellement, de favoriser les projets de surélévation ou de transformation.

L’article 9 de la loi crée une nouvelle dérogation majeure au bénéfice des projets de surélévation ou de "transformation limitée" via un nouvel article L.111-35 du code de l’urbanisme.

Un permis de construire portant sur des travaux de surélévation ou de transformation limitée d’une construction régulièrement édifiée ne peut désormais plus être refusé au motif de la non-conformité de la construction initiale aux règles applicables en matière d’implantation, d’emprise au sol et d’aspect extérieur des constructions.

Ce même article 9 de la loi ouvre également le bénéfice des dérogations prévues par l’article L.152-6 du code de l’urbanisme.

Les dérogations prévues par cet article ne sont à ce jour applicables que dans les communes appartenant à une zone d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants figurant sur la liste prévue à l'article 232 du code général des impôts et dans les communes de plus de 15 000 habitants en forte croissance démographique figurant sur la liste prévue au dernier alinéa du II de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation.

Cette restriction est supprimée.

Une nouvelle dérogation au règlement du PLU est de plus ouverte à l'article L.152-6 du code de l'urbanisme afin d’autoriser la surélévation d’une construction achevée depuis plus de deux ans, lorsque la surélévation a pour objet la création de logements ou un agrandissement de la surface de logement.

L’article 9 de la loi facilite par ailleurs le recours à la dérogation prévue par l’article L.152-6-5 du code de l’urbanisme.

Ce dernier article permet d’autoriser le changement de destination d'un bâtiment ayant une destination autre que d'habitation en bâtiment à destination principale d'habitation, en dérogeant aux règles relatives aux destinations fixées par le PLU.

Le texte supprime l‘avis du maire de la commune aujourd’hui requis lorsque l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation d'urbanisme n'est pas le maire, ainsi que les avis conformes de la CDPENAF dans les zones agricoles, naturelles ou forestières.

Le texte crée enfin plusieurs nouvelles dérogations :

• Création d’un nouvel article L.152-6-7 du code de l’urbanisme permettant d’autoriser à certaines conditions un projet de réalisation de logements ou d’équipements publics en dérogeant aux règles relatives aux destinations fixées par le PLU dans le périmètre d’une zone d’activité économique. Les logements créés pouvant être soumis à une servitude de résidence principale ;
• Création d’un nouvel article L.152-6-8 du code de l’urbanisme permettant de déroger aux règles PLU pour la réalisation d’opérations de logements consacrés spécifiquement à l’usage des étudiants dans les zones urbaines ou à urbaniser ;
• Création d’un nouvel article L.152-6-9 du code de l’urbanisme permettant d’autoriser un changement de destination d’un bâtiment à destination d’exploitation agricole et forestière, en dérogeant aux règles relatives aux destinations fixées par le PLU à certaines conditions.

Assouplissement des contraintes de stationnement

L’article 20 de la loi allège les contraintes relatives au stationnement qui s’appliquent aux porteurs de projet.

Le texte crée d'abord un nouvel article L.151-30-1 du code de l’urbanisme permettant au règlement du PLU de réduire les obligations de réalisation d’aires de stationnement pour les véhicules motorisés à raison d’une aire de stationnement pour véhicule motorisé dans des secteurs délimités.

La loi modifie ensuite l’article L.151-31 du code de l’urbanisme qui permet déjà de réduire l’obligation de réaliser des places de stationnement pour les véhicules motorisés de 15 % au minimum, en contrepartie de la mise à disposition de véhicules électriques munis d'un dispositif de recharge adapté ou de véhicules propres en auto-partage.

Ce taux est porté à 30%. Il est également possible de recourir à cette exception en présence d’une aire de covoiturage dans l’environnement immédiat de l’opération.

Le texte modifie par ailleurs l’article L.151-33 du code de l’urbanisme qui permet au bénéficiaire de satisfaire à ses obligations relatives au stationnement en recourant à une concession à long terme dans un parc public ou privé de stationnement situé à proximité de l’opération (ou une acquisition dans un parc privé).

Le règlement du PLU peut désormais préciser les conditions d’application de cette exception, lesquelles peuvent être différentes selon les secteurs et les types de bâtiments.

Encore plus, pour les opérations prévoyant la création d’au plus dix logements, le bénéficiaire peut désormais être tenu quitte des obligations relatives au stationnement en ayant recours à “une aire de stationnement mutualisée”, ce dans les conditions définies par l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme.

Reste à définir les contours de cette aire de stationnement. 

La loi étend par ailleurs le champ de l’article L.151-34 du code de l’urbanisme qui abaisse le nombre de places de stationnement à réaliser pour certains projets.

Il s’agissait initialement des projets suivants :

• De logements locatifs financés avec un prêt aidé par l'Etat ;
• De logements locatifs intermédiaires mentionnés à l'article L.302-16 du code de la construction et de l'habitation ;
• Des établissements assurant l'hébergement des personnes âgées mentionnés au 6° du I de l'article L.312-1 du code de l'action sociale et des familles ;
• Des résidences universitaires mentionnées à l'article L.631-12 du code de la construction et de l'habitation.

Le texte ouvre cette exception aux projets suivants :

• Aux logements faisant l’objet d’un bail réel solidaire mentionnés à l’article L. 255-1 du code de la construction et de l'habitation ;
• Aux logements-foyers au sens de l’article L.633-1 du même code.

La loi allège également les contraintes de stationnement pour les établissements assurant l'hébergement des personnes âgées et les résidences universitaires précités, pour lesquels il ne peut plus être exigé que 0,5 aire de stationnement par logement.

Le texte élargit par ailleurs le périmètre des 500 mètres dans lequel le nombre de places de stationnement est réduit.

L’article L.151-35 du code de l’urbanisme prévoyait qu’il ne pouvait être exigé plus de 0,5 aire de stationnement par logement pour certains projets situés à moins de 500 cents mètres d'une gare ou d'une station de transport public guidé ou de transport collectif en site propre, à condition que la qualité de la desserte le permette.

Ce périmètre est relevé à 800 mètres.

Il en va de même pour l’article L.151-36 du code de l’urbanisme selon lequel il ne pouvait être exigé la réalisation de plus d'une aire de stationnement par logement pour les constructions destinées à de l’habitation, lorsqu’elles sont situées à moins de 500 cents mètres d'une gare ou d'une station de transport public guidé ou de transport collectif en site propre, si la qualité de la desserte le permet.

Le périmètre est aussi étendu à 800 mètres.

L’article 20 de la loi insère en outre une nouvelle dérogation à l’article L.152-6 du code de l’urbanisme en permettant de déroger aux obligations de création d’aires de stationnement applicables aux logements, pour les travaux de transformation ou d’amélioration effectués sur des logements existants qui n’entraînent pas de création de surface de plancher supplémentaire supérieure à 30 % de la surface existante.

L’article 21 de la loi insère enfin une autre dérogation à l'article L.152-6 du code de l’urbanisme, permettant à la collectivité de déroger à l’obligation de création de places de stationnement prévue par le règlement du PLU dans les opérations de réhabilitation d’immeubles en centre-ville.

Généralisation du permis d’aménager multi sites

Une demande de lotissement ne peut en principe porter que sur une unité foncière ou plusieurs unités foncières contiguës (article L.442-1 du code de l’urbanisme).

A titre expérimental, le législateur avait autorisé la délivrance d’un permis d’aménager multi-sites, c’est-à-dire portant sur des unités foncières non contiguës, dans certains secteurs uniquement.

A savoir dans le cadre de la réalisation d'une opération d'aménagement prévue par un contrat de projet partenarial d'aménagement (PPA) (article L.312-2-1 du code de l’urbanisme) ou dans le cadre d’une opération de revitalisation de territoire (ORT) (article L.303-2 du code de l’urbanisme).

Le texte généralise le permis d’aménager multi-sites via un nouvel article L.442-1-3 du code de l’urbanisme (article 22 de la loi).

Un nouvel article L.442-1-3 du code de l’urbanisme permet d’obtenir un permis d’aménager un lotissement sur des unités foncières non contiguës, à condition que le projet réponde à l’ensemble des critères suivants :

• La demande est déposée par un demandeur unique ;
• Le projet constitue un ensemble unique et cohérent ;
• Le projet garantit l’unité architecturale et paysagère des sites concernés.

Création d’une nouvelle orientation d’aménagement et de programmation (OAP) pour la transformation urbaine

L’article 17 de la loi crée une nouvelle OAP via un nouvel article L.151-7-3 du code de l’urbanisme.

L’objet de cette OAP est de “définir des actions ou des opérations contribuant au renouvellement urbain, en tenant compte des besoins supplémentaires en matière de stationnement, de desserte par les transports en commun, de réseaux d’eau, d’assainissement et d’énergie et d’équipements publics et en garantissant la qualité environnementale ainsi que l’insertion architecturale, urbaine et paysagère”.

Elle peut être instituée dans les secteurs urbains exclusivement ou majoritairement composés d’habitat individuel ou dans les zones d’activité économique, lorsqu’est identifié un besoin de favoriser l’évolution ou la requalification du bâti existant, l’optimisation de l’utilisation de l’espace ou la mixité fonctionnelle.

La réalisation de cette OAP peut de plus faire l’objet d’une opération de transformation urbaine, une nouvelle catégorie juridique également créée par l’article 17 de la loi.

Leur objet est “de favoriser l’évolution ou la requalification du bâti existant et l’optimisation de l’utilisation de l’espace” et de viser à assurer la réalisation de ces OAP, dans les secteurs urbains exclusivement ou majoritairement composés d’habitat individuel ou dans les zones d’activité économique (nouvel article L.315-1 du code de l’urbanisme).

L’opération de transformation urbaine devant être définie par l’organe délibérant compétent en matière de PLU et fixer les objectifs, la durée, le périmètre de l’opération, un programme prévisionnel des actions à réaliser, une estimation du coût de l’opération et les conditions de financement envisagées.

Simplification des procédures d’évolution du Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT) et du Plan Local d’Urbanisme (PLU)

L’ensemble des évolutions exposées par la suite entrent en vigueur 6 mois après la publication de la loi et ne s’appliquent pas aux procédures d’évolution des SCOT ou des PLU en cours à cette date (article 1er VI de la loi).

L’article 1er modifie par ailleurs la procédure permettant de faire évoluer les SCOT et les PLU afin d’intégrer le ZAN.

Il modifie l’article 194 IV 5° alinéa 3 de la loi n°2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (loi Climat).

Cet article permettait aux SCOT et aux PLU de recourir à la procédure de modification simplifiée pour intégrer le ZAN.

Le texte y substitue la possibilité de recourir à la nouvelle procédure de modification unifiée.

Simplification des procédures d’évolution du SCOT

L’article 1er de la loi modifie les hypothèses dans lesquelles il doit être recouru à la procédure de révision pour l’évolution d’un SCOT.

Le SCOT devait faire l’objet d’une révision lorsque des changements sont envisagés sur (article L.143-29 du code de l’urbanisme) :

• Les orientations définies par le projet d'aménagement stratégique (PAS) ;
• Les dispositions du document d'orientation et d'objectifs (DOO) prises au regard des enjeux en matière de préservation de l'environnement et des ressources naturelles, de prévention des risques naturels, de transition écologique, énergétique et climatique ;
• Les dispositions du document d'orientation et d'objectifs (DOO) relatives à la politique de l'habitat prises en application de l'article L.141-7 3° du code de l’urbanisme ayant pour effet de diminuer l'objectif global concernant l'offre de nouveaux logements.

La révision s'impose désormais uniquement en cas de changement portant sur les orientations définies par le projet d’aménagement stratégique, sauf exceptions prévues par l’article L.143-32 alinéa 2 modifié du code de l’urbanisme.

La procédure de modification s’impose donc dans tous les autres cas d’évolution du SCOT.

La loi supprime par ailleurs la distinction entre modification de droit commun et modification simplifiée. Il n’y a donc plus qu’une procédure de modification unifiée.

Simplification des procédures d’évolution du PLU

En miroir, l’article 1er de la loi modifie les hypothèses dans lesquelles il doit être recouru à la procédure de révision pour l’évolution d’un PLU.

Le PLU était soumis à révision lorsqu’il est décidé (article L.153-31 du code de l’urbanisme) :

• Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ;
• Soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ;
• Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance ;
• Soit d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser qui, dans les six ans suivant sa création, n'a pas été ouverte à l'urbanisation ou n'a pas fait l'objet d'acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l'EPCI compétent, directement ou par l'intermédiaire d'un opérateur foncier ;
• Soit de créer des OAP de secteur d'aménagement valant création d'une ZAC.

La révision s’impose désormais uniquement en cas de changement des orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durables, sauf exceptions prévues par l’article L.153-36 du code de l’urbanisme.

La procédure de modification s’impose donc dans les autres cas d’évolution du PLU.

La loi supprime là aussi la distinction entre modification de droit commun et modification simplifiée pour les PLU.

L’article 1er du texte supprime également la procédure de révision allégée ou simplifiée, prévue par l’article L.153-34 du code de l’urbanisme, compte-tenu de l’évolution du champ de la procédure de révision.

Création d’un document d’urbanisme unique valant SCOT et PLUi

L’article 3 de la loi crée un nouvel outil : le document d’urbanisme unique valant SCOT et PLUi, à un nouvel article L.146-1 du code de l’urbanisme.

Il s’agit de permettre aux EPCI d’élaborer un seul et même document, ayant les effets d’un SCOT et d’un PLUi, dans les cas où le périmètre du SCOT recouvre exactement celui du PLUi.

Le document d’urbanisme unique comprend les pièces suivantes :

• Un rapport de présentation ;
• Un projet d’aménagement stratégique intercommunal qui définit les orientations et les objectifs de développement et d’aménagement du territoire à un horizon de vingt ans ;
• Des orientations d’aménagement et de programmation ;
• Un règlement ;
• Des annexes.

Le document d’urbanisme unique est élaboré, révisé, modifié et évalué selon les modalités applicables aux PLU.

Il est soumis à concertation et à évaluation environnementale.

Conclusion

La loi de simplification du droit de l'urbanisme et du logement contient des changements importants, essentiellement pour les porteurs de projets et les acteurs publics.

Certaines évolutions sont intéressantes et nous semblent effectivement s'inscrire dans le sens de la simplification. 

Ce n'est pas le cas d'autres évolutions, notamment la suppression de la prorogation du délai de recours par recours gracieux. 

La portée de certaines dispositions sera à apprécier au regard de la pratique et des précisions apportées à l'avenir par le juge admlinistratif.